Na podstawie rozmowy Jarosława Stelmacha z Waldemarem Paternogą, ekspertem i trenerem Safety Project, w podcaście „Ochrona Ludności i Obrona Cywilna”. Obejrzyj tutaj.

Po roku obowiązywania ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej samorządy mają już pierwsze doświadczenia z budową systemu ochrony ludności. Jarosław Stelmach rozmawia z Waldemarem Paternogą o tym, jak organy, podmioty i zasoby funkcjonują w praktyce – i czego samorządom najczęściej brakuje.

Rok wdrażania ustawy – co poszło dobrze, a co utrudniało pracę samorządów

Waldemar Paternoga ocenia, że akty wykonawcze do ustawy – szczególnie te dotyczące obiektów zbiorowej ochrony – pojawiały się z dużym opóźnieniem, co utrudniło samorządom planowanie inwestycyjne i przystąpienie do prac nad projektami ukryć i schronów. Mimo to samo wejście w życie ustawy na początku roku, a następnie uchwała tworząca Program Ochrony Ludności, po raz pierwszy od lat dały realną szansę na odbudowę systemu ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce – pojawiły się pieniądze.

Zdaniem eksperta największym problemem, z jakim zmierzyły się gminy, nie były same przepisy, lecz brak ludzi przygotowanych do prowadzenia dotacji. To on – jak podkreśla Paternoga – będzie się z czasem zmieniać: gminy i urzędy wojewódzkie uczą się procedur, a w kolejnych latach powinno być łatwiej pozyskiwać środki. W jego ocenie kluczowe będzie też to, by każda gmina stworzyła własną strategię na 5–10 lat – jasną wizję tego, jaki efekt końcowy chce osiągnąć, bo tylko wtedy działania będą celowe.

Czy system ochrony ludności to coś nowego, czy nałożenie się na istniejące systemy?

Jarosław Stelmach zwraca uwagę, że system ochrony ludności w dużej mierze nakłada się na krajowy system ratowniczo-gaśniczy oraz na system zarządzania kryzysowego. Nowością – i to istotną – jest jednak to, że ustawa wprost wskazuje organ odpowiedzialny za organizację systemu, a także wprowadza katalog 36 różnego typu podmiotów ustawowych. To, zdaniem Stelmacha, oznacza dużą zmianę i duże obciążenie: organy dostały konkretne zadania i ogromną odpowiedzialność.

Paternoga dodaje, że katalog kilkudziesięciu podmiotów wymienionych w ustawie nie zamyka listy – organy mają jeszcze możliwość wyznaczania podmiotów, uznawania ich za podmioty ochrony ludności oraz zawierania z nimi porozumień. Rekomenduje, by iść drogą dobrowolnego zaangażowania, a nie decyzji administracyjnej – szukać podmiotów, które same chcą się włączyć w system, i w zależności od ich sytuacji prawnej albo je wyznaczać, albo zawierać z nimi porozumienia na poziomie gminy czy powiatu.

Audyt jako pierwszy krok – co powinien sprawdzić wójt, burmistrz czy prezydent

Rozmówcy zgadzają się, że nowe zadania z zakresu ochrony ludności warto traktować nie jako niechciany obowiązek, lecz jako szansę – zarówno z perspektywy budowania bezpieczeństwa mieszkańców, jak i z perspektywy lidera samorządu. Paternoga radzi, by włodarze zaczęli od zbudowania własnej strategii i przeprowadzenia audytu – jeśli nie potrafią zrobić tego sami, powinni skorzystać z fachowców. Audyt ma odpowiedzieć na pytania: co gmina już ma, czego jej brakuje, jakie podmioty warto zaangażować i jak zapewnić ciągłość działania w różnych sytuacjach kryzysowych.

Stelmach podkreśla, że taki audyt jest tym ważniejszy, że pojawiły się nowe uwarunkowania prawne – dobrze jest więc sprawdzić, jak na tle wymagań ustawy wygląda stan rzeczy w gminie: poziom wyszkolenia kadry, stan zasobów i magazynów, zawarte porozumienia z podmiotami, a wreszcie – analiza ryzyka.

Trzyczynnikowa analiza ryzyka i znaczenie podatności

Jednym z ważniejszych wątków audytu jest to, że ustawa wprowadza trzyczynnikową, a nie dwuczynnikową analizę ryzyka – co oznacza, że wiele istniejących planów wymaga aktualizacji. Chodzi o uwzględnienie podatności, czyli tego, na ile dany podmiot jest realnie przygotowany na zagrożenie. Waldemar Paternoga zauważa, że tego elementu organy najczęściej nie biorą pod uwagę – zamiast tego często działają „na żywioł”: skoro są środki do wydania, składają wnioski na agregaty, zbiorniki czy sprzęt dla ochotniczych straży pożarnych, a dopiero później okazuje się, że nie uwzględniono kosztów utrzymania albo pominięto coś istotnego.

Ekspert podkreśla, że inwestycja w sprzęt zawsze jest możliwa, ale inwestycja w ludzi – w szkolenia, przygotowanie kadry, wyznaczenie podmiotów – jest niezbędna i się zwraca.

Problem kadrowy: zadania bez etatów

Jarosław Stelmach zwraca uwagę na najczęstszy zarzut zgłaszany przez samorządowców podczas szkoleń prowadzonych przez Safety Project – dla 2–3 tysięcy osób – że wraz z nowymi zadaniami i obowiązkami nie poszły dodatkowe etaty. Samorządowcy mówią wprost: mają pół etatu na realizację tych zadań, a osoba, która się nimi zajmuje, niedługo idzie na emeryturę. Safety Project rekomenduje w takich sytuacjach zainwestowanie samodzielnie w dodatkowy etat, ponieważ koszt takiego stanowiska powinien się zwrócić dzięki możliwości pozyskiwania środków z Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej.

Waldemar Paternoga zgadza się, że środki z ochrony ludności powinny w jakiejś części umożliwiać finansowanie lub refinansowanie etatów, ale obecnie tego nie umożliwiają – wymagałoby to innego mechanizmu, zbliżonego do subwencji. Jego zdaniem przepisy w tym zakresie będą prawdopodobnie ewoluować, bo na funkcjonowanie gminy trzeba patrzeć całościowo: wójt realizuje zarówno zadania obronne (np. plan operacyjny funkcjonowania gminy), jak i zadania związane ze szpitalem powiatowym, zapasowym miejscem szpitalnym czy miejscem kwarantanny w ramach planu epidemicznego.

Wyzwanie demograficzne

Paternoga wskazuje też na problem demograficzny jako istotne zagrożenie, które trzeba uwzględniać w planowaniu ochrony ludności. Ma on dwa wymiary: starzejące się społeczeństwo oznacza mniej podatników i więcej osób do utrzymania na emeryturach, ale też coraz więcej samotnych osób starszych w domach, które w sytuacji zagrożenia nie wyjdą same i będą wymagały pomocy przy ewakuacji. To zwiększa trudność ewakuacji, zwłaszcza że coraz więcej osób korzysta w domu z urządzeń podtrzymujących życie – co ma znaczenie w kontekście zagrożenia blackoutem.

Zasoby to nie tylko sprzęt – to sprzęt i ludzie

Rozmówcy zwracają uwagę, że nowa definicja zasobów ochrony ludności obejmuje nie tylko sprzęt, ale i personel. Nie wystarczy mieć dziesięć agregatów – trzeba też wiedzieć, kto je podłączy, czy ma odpowiednie uprawnienia i jak szybko będzie mógł to zrobić. To samo dotyczy syren alarmowych: w niektórych gminach samo ich włączenie zajmuje 15–20 minut, bo nie ma jednego centralnego przycisku.

Waldemar Paternoga rekomenduje, by zasoby mobilne, takie jak agregaty, wiązać przede wszystkim z podmiotami ochrony ludności – np. zarządami dróg powiatowych, które muszą zapewnić ciągłość działania, czy spółkami wodociągowymi, które powinny dysponować ciągłością działania na poziomie stacji uzdatniania wody (SUW), awaryjnymi studniami i niezależnymi źródłami zasilania.

Wodociągi w systemie ochrony ludności

Jarosław Stelmach zaznacza, że wodociągi formalnie nie są w ustawie podmiotem ochrony ludności, ale mogą zostać wyznaczone – ponieważ zwykle są spółkami podległymi gminom. Safety Project rekomenduje, aby jak najszybciej włączać wodociągowców do systemu – w ocenie Stelmacha powinno to dotyczyć praktycznie 100% podmiotów wodociągowych, tymczasem odsetek ten wciąż wynosi zaledwie kilkadziesiąt procent. Paternoga wskazuje dwie drogi: inicjatywę samego podmiotu wodociągowego, który zgłasza się do gminy z argumentem, że jest niezbędny do realizacji zadania własnego gminy, jakim jest zaopatrzenie w wodę, oraz mechanizm dotacji wojewódzkich, promujących podmioty z konkretnych branż – w tym te zaopatrujące w wodę czy zabezpieczające drogi, kluczowe w kontekście ewentualnej ewakuacji.

Szkoły jako niewykorzystany potencjał systemu

Jednym z ważniejszych wątków rozmowy są szkoły. Jarosław Stelmach zwraca uwagę, że dyrektorzy szkół, z którymi współpracuje Safety Project, nie otrzymali żadnej informacji o tym, jaka będzie funkcja szkoły w czasie wojny, a szkoły nie są masowo zapraszane do systemu ochrony ludności i obrony cywilnej.

Waldemar Paternoga uważa, że szkoły – podstawowe, średnie i wyższe – to ogromny, niewykorzystany potencjał. Po pierwsze, mogą być obiektami zbiorowej ochrony, a dyrektorzy i pracownicy szkół mogą pełnić rolę kierowników takich obiektów. Po drugie, mogą stać się elementem infrastruktury ochrony ludności – miejscem, gdzie można zapewnić schronienie, ciepło, wodę, jedzenie czy miejsce zbiórki. Po trzecie, w szkołach pracują ludzie, którzy już dziś znają dany obiekt i lokalną społeczność – nauczyciele, w tym uczący edukacji dla bezpieczeństwa – i to właśnie ich Paternoga wskazuje jako podstawową grupę do przeszkolenia w ramach systemu ochrony ludności. Przykładem powiązania z konkretnymi planami jest dystrybucja preparatów jodowych w razie zdarzeń radiacyjnych, która w praktyce w większości opiera się na szkołach.

Luki w katalogu podmiotów: firmy ochrony, SUFO, SOK i policja

Jarosław Stelmach pyta wprost, dlaczego w ustawie zabrakło całej branży ochrony fizycznej – w tym tzw. specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych (SUFO) – a także Straży Ochrony Kolei (SOK) i policji jako podmiotów ochrony ludności.

Waldemar Paternoga wskazuje na możliwą obawę związaną z tym, że firmy ochrony fizycznej stanowią istotny potencjał kadrowy dla wojska – choć część z nich będzie już w wieku emerytalnym. Stelmach zauważa jednak istotny dylemat: jeśli wszystkich pracowników ochrony powołamy do wojska, zabraknie kogoś, kto ochroni infrastrukturę krytyczną, obiekty i urzędy w czasie wojny. Wskazuje na doświadczenia Ukrainy, które pokazują, że współczesna wojna nie toczy się wyłącznie na linii frontu, ale też w głębi kraju – poprzez sabotaż i dywersję.

Paternoga zwraca uwagę, że firmy ochrony fizycznej jednoznacznie deklarują, że nie podpisują umów na czas wojny, a jednym z powodów jest brak zapewnionej im ciągłości działania z perspektywy biznesowej – dziś nie ma nawet koncepcji, jak globalnie rozwiązać ten problem. Jako pozytywny przykład wskazuje włączenie do systemu straży gminnych i miejskich – choć nie funkcjonują one w każdej gminie, tam gdzie działają, mają ogromny potencjał do zabezpieczania działań ochronnych, w tym ewakuacji, a jako podmioty obrony cywilnej byłyby chronione na mocy konwencji genewskiej. Podstawę tę można byłoby rozszerzyć o dodatkowy personel.

Infrastruktura krytyczna czy „infrastruktura żywotna”?

Paternoga sugeruje, by na potrzeby lokalnego planowania nie przywiązywać się sztywno do pojęcia infrastruktury krytycznej – jest ono, jego zdaniem, obecnie zbyt wąskie, na co wskazują też sami autorzy tej koncepcji (trwa nowelizacja w tym zakresie). Proponuje roboczo pojęcie „infrastruktury żywotnej” – czyli takiej, która jest niezbędna, by dana gmina mogła funkcjonować, i którą gmina sama powinna zdefiniować i chronić.

Magazyny i zasoby: co warto gromadzić, a co lepiej wynająć

W ostatniej części rozmowy pojawia się pytanie o sensowność budowania własnych magazynów ochrony ludności i gromadzenia dużych ilości wody czy żywności. Jarosław Stelmach zwraca uwagę na przykłady gmin, które kupują specjalistyczny sprzęt, jak koparko-ładowarki, i zastanawia się, czy taki sprzęt będzie realnie wykorzystywany na co dzień, czy tylko czekał na wypadek kryzysu.

Waldemar Paternoga uważa, że część zasobów – jak podstawowa ilość wody i żywności czy miejsce doraźnego schronienia dla mieszkańców ewakuowanych np. po pożarze lub katastrofie budowlanej – jest jak najbardziej uzasadniona, bo to zadanie własne gminy. W przypadku sprzętu specjalistycznego, jak koparki czy dźwigi, rekomenduje raczej podpisywanie umów o gotowości i dostępie do takiego zasobu u lokalnych podmiotów logistycznych – to rozwiązanie tańsze i bezpieczniejsze, bo, jak mówi, „nie musimy posiadać samolotu, żeby przelecieć się samolotem, tak samo nie musimy posiadać magazynu, żeby coś magazynować”. Kluczowe jest przeliczenie kosztu i efektu: najpierw trzeba określić, co faktycznie jest niezbędne do magazynowania, a dopiero potem dobrać odpowiedni magazyn.

Paternoga zwraca też uwagę na kwestię bezpieczeństwa lokalizacji magazynów – informacja o tym, gdzie znajdują się zasoby, nie powinna być powszechnie dostępna, a dywersyfikacja zasobów u wielu podmiotów logistycznych jest korzystniejsza niż ich koncentracja w jednym miejscu.

Podsumowanie

Rok funkcjonowania ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej pokazał, że budowa systemu to proces wymagający czasu, audytu i strategicznego myślenia – nie da się go zrealizować wyłącznie poprzez wydawanie środków na pojedyncze zakupy. Kluczowe okazują się: rzetelna diagnoza stanu faktycznego, uwzględnienie podatności w analizie ryzyka, inwestycja w ludzi i szkolenia, aktywne poszukiwanie i angażowanie podmiotów – od wodociągów po szkoły – oraz przemyślane podejście do zasobów i infrastruktury. Jak podsumowują rozmówcy, tylko taka praca sprawi, że system ochrony ludności nie pozostanie „papierowym tygrysem”, ale realnie zadziała w sytuacji kryzysowej.