Na podstawie materiału Jarosława Stelmacha, twórcy kanału „Ochrona Ludności i Obrona Cywilna – Dobre praktyki z Safety Project”. Obejrzyj tutaj.

Rok 2025 był – jak podkreśla Jarosław Stelmach – czasem planowania systemu ochrony ludności i obrony cywilnej. Skoro ten czas minął, warto zadać sobie pytanie: czy w naszej gminie, powiecie czy organizacji faktycznie powstał kompletny, skuteczny system? W tym materiale Stelmach wyjaśnia najpierw, jak system ten jest formalnie zbudowany na gruncie ustawy i rozporządzeń, a następnie przedstawia sześć praktycznych kroków, które pomagają go realnie wdrożyć.

Trzy elementy systemu: organy, podmioty i zasoby

Ustawa definiuje system ochrony ludności i obrony cywilnej jako strukturę złożoną z trzech elementów: organów, podmiotów i zasobów. Ma on jasno określony cel – zapewnienie bezpieczeństwa ludności poprzez ochronę życia i zdrowia, ochronę mienia (w tym zwierząt), ochronę infrastruktury niezbędnej do zaspokojenia potrzeb bytowych oraz ochronę dóbr kultury i środowiska w sytuacji zagrożenia. W telegraficznym skrócie: ochrona ludności odpowiada za czas pokoju, a obrona cywilna – za czas wojny.

Miejsce systemu w architekturze bezpieczeństwa narodowego

Jarosław Stelmach zwraca uwagę, że jedynym samodzielnym systemem bezpieczeństwa jest system bezpieczeństwa narodowego. Z niego dopiero wyzwalane są tzw. podsystemy operacyjne – m.in. podsystem ochrony ludności, podsystem obrony cywilnej, krajowy system ratowniczo-gaśniczy, system zarządzania kryzysowego, ratownictwo medyczne czy system antyterrorystyczny.

Czy taka wielość systemów i podsystemów służy skuteczności działań w obszarze bezpieczeństwa? Zdaniem Stelmacha – i tak, i nie. Różne, specyficzne zagrożenia wymagają różnych systemów operacyjnych, ale trzeba pamiętać, że np. strażak ochotnik będzie jednocześnie funkcjonował w systemie ochrony ludności, w systemie antyterrorystycznym, w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym, w ratownictwie medycznym i w obronie cywilnej – mimo to jest tylko jeden, i nie można go liczyć podwójnie czy potrójnie.

Wielość podsystemów oznacza też wielość podstaw prawnych. Oprócz samej ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, kluczowe znaczenie mają: ustawa o zarządzaniu kryzysowym, trzy ustawy dedykowane poszczególnym stanom nadzwyczajnym, ustawa o obronie ojczyzny (bo system obronny państwa musi współdziałać z systemem obrony cywilnej, szczególnie w czasie wojny), ustawa o działaniach antyterrorystycznych oraz – bardzo ważna dla samorządów – ustawa o samorządzie gminnym.

Organy pełnią rolę wiodącą

Stelmach podkreśla, że organy systemu ochrony ludności pełnią rolę wiodącą, ponieważ odpowiadają zarówno za wykonywanie zadań, jak i za powołanie oraz koordynację całego systemu. To organy terytorialne – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, wojewoda czy minister właściwy do spraw wewnętrznych – odpowiadają za to, by system OL i OC działał odpowiednio w gminie, powiecie, województwie i na terenie całego kraju.

Podmioty: 36 kategorii ustawowych plus wyznaczenie, uznanie i porozumienie

Zadania ochrony ludności organy wykonują za pomocą podmiotów. Ustawa wymienia 36 kategorii podmiotów ustawowych – na czele z Rządowym Centrum Bezpieczeństwa, Państwową Strażą Pożarną i innymi strażami pożarnymi, ale też różnego rodzaju gospodarstwami, inspekcjami, agencjami czy podmiotami leczniczymi. Kluczowym, wiodącym operacyjnym podmiotem jest Państwowa Straż Pożarna, ale istotną rolę strategiczną pełni też Rządowe Centrum Bezpieczeństwa oraz inne podmioty, jak harcerze, straże gminne czy straże miejskie, powołane w systemie ochrony ludności ustawowo.

Jarosław Stelmach zaznacza, że po roku obowiązywania ustawy wiadomo już, że po nowelizacji do katalogu zostaną dopisane kolejne podmioty. Świadomość podmiotów musi rosnąć, bo – jak podkreśla – system będzie tak silny, jak silne będą jego podmioty ochrony ludności.

Oprócz podmiotów ustawowych, organy mogą podmioty wyznaczać, zawierać z nimi porozumienia lub uznawać np. przedsiębiorców za podmioty ochrony ludności. To właśnie ta ścieżka daje wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi „zielone światło” do tego, by po rozpoznaniu lokalnych zagrożeń zidentyfikować faktycznie kluczowe dla gminy podmioty – może to być lokalna stacja paliw, szpital, piekarnia dostarczająca pieczywo dla społeczności czy dowolny inny przedsiębiorca. Jeśli organ nie wykona tej pracy – zidentyfikowania, zdiagnozowania i sprawdzenia możliwości konkretnych podmiotów – system pozostanie, jak to ujmuje Stelmach, „papierowym tygrysem”, który w realnej sytuacji kryzysowej nie zadziała.

Zasoby ochrony ludności – to już nie tylko łopaty

Ustawowa definicja zasobów ochrony ludności obejmuje personel wykonujący zadania ochrony ludności oraz obrony cywilnej wraz z wyposażeniem, sprzętem, narzędziami, materiałami i infrastrukturą. Jarosław Stelmach ocenia to podejście jako bardzo dobre i nowoczesne – zmienia ono ideę zasobu. Wcześniej zasoby kojarzyły się głównie ze sprzętem (jak łopaty), a teraz to są łopaty i ludzie, którzy zapewnią funkcjonowanie tego sprzętu. Przy budowie systemu trzeba więc pamiętać zarówno o agregatach prądotwórczych, jak i o personelu, który będzie je podłączał i ma do tego odpowiednie kwalifikacje.

Obowiązek zapewnienia zasobów na co najmniej trzy doby

Organy OL i OC – wójt, burmistrz, prezydent, wojewoda – mają obowiązek zapewnić zasoby ochrony ludności umożliwiające wykonywanie zadań przez przynajmniej trzy doby, w siedmiu kategoriach: woda, żywność, produkty lecznicze, ostrzeganie i powiadamianie, porządek publiczny oraz łączność. Jednocześnie, jak podkreśla Stelmach, odporność społeczna nie polega wyłącznie na obowiązkach organów – to również obowiązek i odpowiedzialność całej ludności, która także powinna budować własną gotowość na wszelkiego rodzaju zagrożenia.

Jak budować zasoby – trzy drogi dla organów

Organy mają obowiązek zapewnić zasoby, ale mogą robić to na różne sposoby. Pierwszy to zapewnienie dostępu do zasobów. Drugi to utrzymanie i uzupełnianie własnych magazynów – ten proces zakupów obserwowaliśmy w 2025 roku. Stelmach rekomenduje jednak organom korzystanie z mocy lokalnych przedsiębiorców – nie trzeba budować własnych magazynów, gdy można podpisać umowę na magazynowanie określonego sprzętu, co bywa nawet tańsze, a ustawa na to pozwala. Trzecia droga to współpraca z Rządową Agencją Rezerw Strategicznych (RARS), która – jak zaznacza Stelmach – jest silnie zorientowana na współpracę z organami, podmiotami i przedsiębiorcami w obszarze ochrony ludności i obrony cywilnej. Warto też korzystać ze szczegółowych warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie utrzymywania zasobów ochrony ludności.

Infrastruktura ochrony ludności – element pominięty w ustawie, ale kluczowy w praktyce

Infrastruktura ochrony ludności nie została w ustawie wprost wymieniona jako dodatkowy element systemu, ale zdaniem Stelmacha niewątpliwie nim jest. To obiekty, systemy i przestrzenie zapewniające realizację konkretnych zadań: schronienie, nocleg, zaopatrzenie w żywność i energię elektryczną, udzielanie pierwszej pomocy i tak dalej.

Krytyczną rekomendacją dla organów jest zdiagnozowanie takiej infrastruktury na własnym terenie – nazwanej choćby infrastrukturą kluczową czy specyficzną z perspektywy lokalnej. To może być lokalna stacja paliw, sklep kluczowy dla danej społeczności, piekarnia, wodociągi czy elektrociepłownie – obiekty, które formalnie nie są krajową infrastrukturą krytyczną, ale dla systemu małej społeczności lokalnej mają krytyczne znaczenie.

Od ochrony ludności do obrony cywilnej – to nie dzieje się automatycznie

Ustawodawca wskazuje, że w przypadku ogłoszenia wojny czy stanu wojennego organy, podmioty i zasoby ochrony ludności stają się organami, podmiotami i zasobami obrony cywilnej. Jarosław Stelmach wyraźnie podkreśla, że nie następuje to automatycznie – zbudowanie systemu ochrony ludności to jedno, a zbudowanie systemu obrony cywilnej to zupełnie inna sprawa, wymagająca odrębnej pracy. W miarę wzrostu zagrożeń wojennych będzie też rósł „apetyt” systemu obronnego państwa, potencjalnie kosztem systemu ochrony ludności, a później obrony cywilnej.

Ustawa nie nakłada obowiązku przygotowania koncepcji obrony cywilnej ani szczegółowych planów czy harmonogramów w tym zakresie – co zdaniem Stelmacha może być źródłem słabości tej idei, bo w 2025 roku organy średnio zajęły się planowaniem obrony cywilnej. Wciąż czekamy też na rozporządzenie dotyczące przydziałów mobilizacyjnych. Stelmach spodziewa się, że realne prace nad budową obrony cywilnej zaczną się dopiero w 2026 roku.

Największe wyzwania obrony cywilnej

Wśród wyzwań obrony cywilnej Jarosław Stelmach wymienia przede wszystkim deficyt ludzi – w czasie wojny dzieci nie będą chodzić do szkoły, więc ktoś będzie musiał się nimi zaopiekować, część pracowników firm i przedsiębiorstw otrzyma przydziały mobilizacyjne, a część osób może wyjechać z kraju. Dlatego kluczowym wyzwaniem staje się budowanie odporności społecznej – takiej, by Polacy czuli się bezpieczniej we własnym kraju, wiedząc, co mają robić, niż wyjeżdżając za granicę.

Sześć elementów, które muszą łączyć się relacjami

Podsumowując elementy systemu – zarówno ochrony ludności, jak i obrony cywilnej – Jarosław Stelmach wskazuje sześć elementów: organy, podmioty, zasoby, infrastrukturę, procesy operacyjne oraz mechanizmy zarządcze. Aby system funkcjonował, elementy te trzeba połączyć relacjami – budują je plany zarządzania kryzysowego, procedury, plany ewakuacji czy standardowe procedury operacyjne (SOP). Mechanizmy zarządcze to z kolei planowanie, finansowanie, nadzór oraz – co szalenie ważne – idea uczącej się organizacji.

W ocenie Stelmacha powinny powstać dwa odrębne systemy o tej samej strukturze i ramie: system ochrony ludności i system obrony cywilnej, wypełnione innymi, właściwymi dla siebie elementami.

Sześć kroków budowy systemu

Jarosław Stelmach proponuje sześciopunktowy plan budowy skutecznego systemu ochrony ludności i obrony cywilnej:

1. Diagnoza stanu rzeczy – audyt ochrony ludności i obrony cywilnej: jakie podmioty zostały powołane, jak zaprognozowano zagrożenia na najbliższe 10 lat, jak wygląda dokumentacja obligatoryjna i planistyczna, a także zasoby i infrastruktura w kontekście najbardziej prawdopodobnych i najbardziej niebezpiecznych zagrożeń.
2. Identyfikacja i prognozowanie zagrożeń – w perspektywie co najmniej dziesięcioletniej, z udziałem ekspertów i metod heurystycznych, takich jak burza mózgów czy metody zarządzania ryzykiem. Stelmach ostrzega przed identyfikowaniem zagrożeń wyłącznie z perspektywy historycznej („skoro było często, to będzie często”) oraz przed kopiowaniem zagrożeń z planu zarządzania kryzysowego RCB – z perspektywy lokalnej obraz zagrożeń musi być inny.
3. Zbudowanie koncepcji systemu – dokumentu wskazującego cel i „mapę drogową”, mimo że ustawa nie wymaga wprost takiego dokumentu.
4. Program inwestycyjno-adaptacyjny – znów w perspektywie 5–10 lat, określający konkretne działania inwestycyjne.
5. Wdrożenie operacyjne – przejście ze strefy planistycznej do strefy realizacyjnej.
6. Weryfikacja i doskonalenie systemu – w tym szkolenia (docelowo prowadzone już na bazie własnych planów i koncepcji danej gminy, a nie od podstaw), faktyczne realizacje jako najlepsza weryfikacja działania systemu, cykliczne audyty oraz zarządzanie wiedzą – czerpanie z doświadczeń partnerów z innych gmin, województw, a także miast partnerskich za granicą, np. z Ukrainy czy Izraela.

Sześć warunków skuteczności systemu

Jarosław Stelmach wskazuje też sześć warunków, od których zależy skuteczność zbudowanego systemu:

• Jasno zdiagnozowane role, obowiązki i odpowiedzialności – trzeba przypisać każdemu podmiotowi rolę i sprawdzić jego zdolności materialne i infrastrukturalne, niezależnie od tego, czy dany podmiot został wyznaczony, uznany, czy zaproszony do porozumienia.
• Dialog z podmiotami – Safety Project rekomenduje żądanie od podmiotów wykazów zasobów i infrastruktury, pamiętając, że zasoby to ludzie razem ze sprzętem.
• Informacja i łączność – nie tylko w optymalnych warunkach pokoju, ale też w czasie blackoutu, wojny czy ostrzału rakietowego. Jeśli te warunki nigdy nie zostaną sprawdzone, system może zawieść w chwili próby – Stelmach przywołuje przykład ostrej zimy, kiedy elektrociepłownie i transport przestają działać, a łagodniejsze zimy ostatnich lat „uśpiły” zdolności przetrwania w niskich temperaturach.
• Finansowanie i wykonalność – Stelmach wyraża przekonanie, że niezależnie od zawirowań politycznych utrzymana zostanie idea finansowania ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie 0,3% PKB.
• Ciągłe doskonalenie – proces, który nigdy się nie kończy i wymaga bieżącego wprowadzania modyfikacji.

Podsumowanie

Materiał Jarosława Stelmacha porządkuje wiedzę o tym, z czego składa się system ochrony ludności i obrony cywilnej oraz jak krok po kroku go zbudować. Kluczowe przesłanie brzmi: sam fakt uchwalenia ustawy nie tworzy systemu – potrzebna jest rzetelna diagnoza, prognozowanie zagrożeń w perspektywie wielu lat, koncepcja i program inwestycyjny, wdrożenie operacyjne oraz nieustanne doskonalenie. To, czy dana gmina, powiat czy organizacja rzeczywiście mają już taki system – z zaopiekowanymi organami, podmiotami, zasobami i infrastrukturą, połączonymi relacjami – warto zweryfikować już dziś, bo czas przeznaczony na samo planowanie systemu już minął.