Autor: Rafał Cetnarowski, ekspert w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego, zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej, audytor, trener Safety Project.

W obliczu rosnącej skali zagrożeń hybrydowych, coraz częstszych ekstremalnych zjawisk pogodowych oraz narastających ryzyk militarnych i infrastrukturalnych, lata 2027–2031 mogą okazać się kluczowe dla wzmocnienia polskiego systemu ochrony ludności i obrony cywilnej. W tym okresie rząd planuje przeznaczyć ponad 105 mld zł na realizację Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej – jednego z najważniejszych dokumentów strategicznych w obszarze bezpieczeństwa państwa. Program, przygotowywany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, ma stanowić podstawę finansowania szerokiego katalogu działań służących zwiększeniu odporności państwa i bezpieczeństwa obywateli.

Projekt Programu przewiduje rozłożenie tych środków na cały okres jego obowiązywania. W poszczególnych latach planuje się przeznaczyć co najmniej: 23,4 mld zł w 2027 r., 24,7 mld zł w 2028 r., 18,4 mld zł w 2029 r., 19 mld zł w 2030 r. oraz 19,5 mld zł w 2031 r. Finansowanie to trafi przede wszystkim do jednostek samorządu terytorialnego i zostanie przeznaczone m.in. na zapewnienie bezpiecznej łączności, modernizację systemów wykrywania, ostrzegania i alarmowania ludności, szkolenie kadr, utrzymanie ciągłości dostarczania podstawowych usług i zasobów, doposażenie organów ochrony ludności, rozwój zabezpieczenia medycznego, odbudowę infrastruktury ochronnej oraz edukację społeczeństwa w zakresie przygotowania na sytuacje kryzysowe.

Skala planowanych nakładów finansowych stwarza bezprecedensową szansę na istotne podniesienie poziomu bezpieczeństwa obywateli. O powodzeniu Programu zdecyduje jednak nie tylko wysokość środków, lecz przede wszystkim sposób ich wykorzystania oraz rzeczywiste włączenie jednostek samorządu terytorialnego w planowanie i realizację działań. To właśnie samorządy będą odgrywać kluczową rolę we wdrażaniu większości przedsięwzięć na poziomie lokalnym. W najbliższych pięciu latach staną one przed szeregiem wyzwań, ale również otrzymają wyjątkową szansę na trwałe wzmocnienie lokalnych systemów bezpieczeństwa. Perspektywa samorządów wymaga zatem rzetelnej oceny możliwości, ograniczeń i ryzyk, które zadecydują o skuteczności realizacji Programu.

Program ochrony ludności na lata 2025–2026 – jak poradziły (radzą) sobie samorządy?

Wdrożenie ustawy z 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej stało się pierwszym poważnym testem dla całego systemu, w tym szczególnie dla jednostek samorządu terytorialnego. W maju br. na stronie internetowej Sejmu RP opublikowano sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania ustawy w pierwszym roku jej obowiązywania. Dokument ten daje cenny wgląd w to, jak Państwo Polskie, w tym samorządy, radziły sobie z nowymi obowiązkami i dużymi środkami gwarantowanymi przez pierwszy Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2025–2026.

Ustawa zagwarantowała bowiem coroczne finansowanie ochrony ludności na poziomie nie niższym niż 0,3% PKB. Jak wynika ze sprawozdania, w 2025 roku budżet Programu wyniósł 16,7 mld zł, a w 2026 roku wzrósł do 17,2 mld zł. Rzeczywiste wydatki w pierwszym roku przekroczyły 16,1 mld zł. Dane te – jak podaje portal infosecurity24.pl – potwierdzają, że skala nakładów jest bezprecedensowa i tworzy solidną bazę dla znacznie większego programu zaplanowanego na kolejne pięć lat.

Inwentaryzacja infrastruktury ochronnej

Bezapelacyjnie jednym z priorytetów pierwszego roku funkcjonowania nowej ustawy była kompleksowa weryfikacja istniejącej infrastruktury ochronnej. Samorządy, we współpracy z Państwową Strażą Pożarną i powiatowymi organami nadzoru budowlanego, przeprowadziły szeroko zakrojoną akcję inwentaryzacyjną obiektów zbiorowej ochrony. Organy ochrony ludności zleciły strażakom sprawdzenie blisko 7 tysięcy budowli ochronnych, w tym ponad 1400 obiektów, które wcześniej nie były w ten sposób ewidencjonowane. W efekcie 4852 kontrole zakończyły się uznaniem 2568 obiektów za spełniające lub potencjalnie spełniające wymagania bezpieczeństwa. Jednocześnie powiatowe organy nadzoru budowlanego otrzymały blisko 4800 zleceń weryfikacji istniejących schronów i ukryć, z czego po weryfikacji stwierdzono, że tylko 617 spełnia odpowiednie kryteria, 1181 ich nie spełnia, a prawie 1600 wymaga dodatkowych ekspertyz lub prac projektowych. Mimo wyzwań, samorządy wykazały się dużą aktywnością inwestycyjną. W całym kraju zrealizowano 7613 przedsięwzięć dotyczących miejsc doraźnego schronienia, 627 związanych z ukryciami oraz 661 dotyczących powstawania nowych schronów (głównie na etapie dokumentacji i ekspertyz).

Aplikacja „Gdzie się ukryć”

Istotnym elementem budowy systemu ochrony ludności stało się uruchomienie aplikacji „Gdzie się ukryć”, przygotowanej przez Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej. Narzędzie to umożliwia użytkownikom szybkie zlokalizowanie najbliższych miejsc schronienia na terenie całego kraju, wykorzystując funkcję geolokalizacji. Powstanie aplikacji stanowi jeden z elementów realizacji działań ukierunkowanych na upowszechnianie wiedzy z zakresu ochrony ludności oraz zwiększanie świadomości społeczeństwa w sytuacjach zagrożenia. Zgromadzone w niej informacje opierają się na bazie danych, która jest sukcesywnie aktualizowana i rozbudowywana. Na uwagę zasługuje również wprowadzenie mechanizmu umożliwiającego aktywny udział mieszkańców w rozwijaniu bazy obiektów. Mianowicie aplikacja została wyposażona w funkcję zgłaszania miejsc mogących pełnić rolę punktów schronienia, dzięki czemu obywatele mogą przekazywać informacje bezpośrednio do właściwych służb. Przyjęcie jednolitych kryteriów oceny przez PSP sprawia, że do aplikacji wprowadzane są wyłącznie obiekty spełniające wymagania pozwalające na zapewnienie realnej ochrony ludności w przypadku wystąpienia zagrożenia.

Jak wynika z dotychczasowych efektów prowadzonych działań, w aplikacji „Gdzie się ukryć” ujęto łącznie 81 823 punkty schronienia zlokalizowane na obszarze całego kraju. Szacowana pojemność tych obiektów wynosi ponad 23 000 000 miejsc, co odpowiada możliwości zapewnienia schronienia dla około 63% mieszkańców Polski.

Zaplecze logistyczne, sprzęt i System Bezpiecznej Łączności Państwowej

Przechodząc do kolejnych przedsięwzięć wynikających z pierwszego Programu, należy wspomnieć, że samorządy wraz z administracją rządową przeznaczyły duże środki na wzmocnienie zaplecza logistycznego. W 2025 roku oddano do użytku, zmodernizowano lub gruntownie wyremontowano ponad 1150 magazynów, a kolejne 17300 istniejących baz magazynowych doposażono w niezbędny sprzęt i zapasy. Ponadto wojewodowie wytypowali 3286 budynków przygotowanych do długotrwałego funkcjonowania w warunkach braku dostaw energii elektrycznej, a następnie wyposażono je w agregaty prądotwórcze, zapasy paliwa oraz niezależne systemy łączności. Samorządy masowo inwestowały również w sprzęt techniczny i ratowniczy – od koparko-ładowarek, minikoparek, quadów i dronów, po ambulanse oraz tysiące elementów wyposażenia indywidualnego, takiego jak: hełmy, kamizelki kuloodporne, racje żywnościowe, defibrylatory czy zestawy ratownicze. Największym beneficjentem tych zakupów stała się straż pożarna. Państwowa Straż Pożarna otrzymała niemal 20 tysięcy sztuk nowego umundurowania i wyposażenia osobistego. Do floty PSP trafiły 94 nowe wozy ratowniczo-gaśnicze, pojazdy specjalistyczne (w tym ratownictwa technicznego i chemicznego), mikrobusy ewakuacyjne oraz pojazdy terenowe. Ochotnicze Straże Pożarne wsparto kwotą ponad 152 mln zł w ramach ponad 5 tysięcy umów finansowych.

Do najbardziej strategicznych i perspektywicznych inwestycji ubiegłego roku należy niewątpliwie budowa Systemu Bezpiecznej Łączności Państwowej. Na ten cel przeznaczono w 2025 roku ponad 302 mln zł. Niestety, budowa tak rozległego systemu wymaga czasu, gdyż po raz pierwszy w Polsce powstaje zintegrowana, w pełni odporna na zagrożenia hybrydowe i cybernetyczne platforma łączności jawnej i niejawnej, która docelowo ma połączyć administrację rządową i samorządową, służby podległe MSWiA oraz wybrane elementy resortu obrony narodowej w jedną spójną sieć. System ten ma stanowić fundament nowej architektury bezpieczeństwa państwa, ponieważ jak powszechnie wiadomo, w warunkach kryzysu czy wojny logistyka komunikacji i koordynacji jest często ważniejsza niż sam sprzęt – bo cóż z tego, że dysponujemy nowoczesnym wyposażeniem i dobrze wyszkolonymi służbami, jeśli nie będziemy w stanie skutecznie nimi zarządzać i połączyć ich w jeden sprawny organizm? Historia konfliktów zbrojnych i dużych kryzysów pokazuje dobitnie, że to właśnie logistyka i niezawodna łączność decydują o ostatecznym sukcesie lub porażce całego systemu. Mozolnie budowany System Bezpiecznej Łączności Państwowej ma właśnie temu zapobiec – zapewnić ciągłość dowodzenia, szybkie alarmowanie ludności oraz realną koordynację wszystkich elementów systemu ochrony ludności.

Przeprowadzona inwentaryzacja wyraźnie pokazuje, że po „fazie przejściowej” wraz z Programem na lata 2027–2031 Polska przechodzi od reagowania ad hoc do budowania systemowej, długoterminowej odporności.

Projekt Programu na lata 2027–2031 – charakterystyka, nowości, różnice względem poprzednika

Nowy Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2027–2031 niewątpliwie ma ambicję przejścia od fragmentarycznych działań do kompleksowego, systemowego budowania odporności państwa i społeczeństwa. W odróżnieniu od poprzedniego podejścia, kładzie znacznie większy nacisk na wieloletnie, zaplanowane inwestycje, jasną strukturę priorytetów oraz realną koordynację wszystkich poziomów administracji – w tym przede wszystkim samorządów.

Resort spraw wewnętrznych i administracji pracuje obecnie nad nowym rozporządzeniem, które określi szczegółową zawartość Programu. Trwają uzgodnienia międzyresortowe oraz konsultacje z wojewodami, którzy będą kluczowymi realizatorami programu na poziomie regionalnym. Konieczność przygotowania nowego dokumentu wynika bezpośrednio z nowelizacji ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej z kwietnia 2026 roku, ale przede wszystkim z konieczności implementacji długoletniego planowania w obszarach strategicznych dla bezpieczeństwa państwa. Głównym celem zmian jest usystematyzowanie finansowania zadań oraz zapewnienie ciągłości wieloletnich inwestycji, z uwzględnieniem doświadczeń zdobytych na podstawie praktycznych wniosków z pierwszego roku funkcjonowania ustawy.

Cztery obowiązkowe części Programu

Zgodnie z projektem, Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej będzie się składał z czterech obowiązkowych części:

• wskazania okresu realizacji,
• części diagnostycznej (ocena stanu systemu i kluczowe zadania),
• części finansowej (roczny podział środków według dysponentów i lat),
• wykazu obszarów i zadań określającego katalog dopuszczalnych przedsięwzięć i inwestycji.

Możliwe będzie również dodanie dwóch elementów fakultatywnych – części ewaluacyjnej oraz wykazu kluczowych inwestycji.

Siedem obszarów Programu

Nowością w porównaniu do poprzedniego Programu jest precyzyjna, hierarchiczna struktura dokumentu. Program został podzielony na 7 obszarów, które bezpośrednio odpowiadają kluczowym celom systemu:

1. Zapewnienie wyszkolonego personelu gotowego do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej,
2. Zapewnienie ciągłości dostarczania podstawowych usług i zasobów w sytuacji zagrożenia, z uwzględnieniem odporności i zastępowalności,
3. Wyposażenie organów i podmiotów ochrony ludności, w tym sprzętu ochronnego do działań wojennych i ewakuacji,
4. Stworzenie i rozwój systemu bezpiecznej łączności, wykrywania, ostrzegania i alarmowania ludności oraz cyberbezpieczeństwa,
5. Odbudowa i rozwój infrastruktury ochronnej (budowle ochronne, miejsca i punkty schronienia),
6. Edukacja społeczeństwa, budowanie odporności na dezinformację i wojnę kognitywną,
7. Zapewnienie zabezpieczenia medycznego na wypadek kryzysu i wojny.

Każdy obszar dzieli się na podobszary, a te z kolei na konkretne zadania. Taka budowa ma kilka istotnych zalet:

• umożliwia przejrzyste planowanie i monitorowanie finansowania,
• pozwala na generowanie porównywalnych statystyk,
• jasno określa, które inwestycje są kwalifikowalne do finansowania z Programu,
• ułatwia samorządom zrozumienie, w jakich obszarach mogą się ubiegać o środki.

W każdym podobszarze wyznaczono co najmniej jedno zadanie priorytetowe, które powinno być realizowane w pierwszej kolejności. Do obszarów przypisano środki finansowe, a do podobszarów – wskaźniki realizacji.

Podejście wieloletnie i kryteria kwalifikowalności inwestycji

W nowym Programie ustawodawca zakłada podejście wieloletnie, co jest jedną z kluczowych zmian względem poprzedniej edycji. Samorządy już w 2026 roku mają skupić się przede wszystkim na pracach projektowych obiektów zbiorowej ochrony, tak aby od 2027 roku możliwe było systematyczne finansowanie ich budowy w perspektywie pięcioletniej. Procedowany projekt podkreśla również, że inwestycje nie mają służyć wyłącznie bieżącej działalności jednostek, lecz budowaniu realnych zdolności do funkcjonowania w warunkach nadzwyczajnego zagrożenia, w tym konfliktu zbrojnego. Przy planowaniu inwestycji zwraca się uwagę na adekwatność do rzeczywistych ryzyk, zgodność z planowaniem obronnym oraz prawidłową dyslokację geograficzną sił i środków. Kluczowe jest również przestrzeganie zasady odporności – czyli zapewnienia ciągłości działania systemu nawet w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia jego części.

Dla przypomnienia, w ciągu najbliższych pięciu lat rząd zamierza przeznaczyć ponad 105 miliardów złotych na realizację Programu w następującym podziale:

• 2027 r. – co najmniej 24,4 mld zł,
• 2028 r. – co najmniej 24,7 mld zł,
• 2029 r. – co najmniej 18,4 mld zł,
• 2030 r. – co najmniej 19 mld zł,
• 2031 r. – co najmniej 19,5 mld zł.

Kluczową kwestią dla samorządów będzie kwalifikowalność inwestycji. Aby dana inwestycja lub zakup mogły być sfinansowane z Programu, muszą być przypisane do konkretnego obszaru, podobszaru i zadania. Każda inwestycja będzie podlegała ocenie pod kątem trzech głównych kryteriów: celowości (z uwzględnieniem już posiadanych zasobów), zgodności z planowaniem obronnym oraz racjonalnej lokalizacji geograficznej. Bardzo ważnym elementem planowania inwestycji będzie ich spójność z chociażby programem „Tarcza Wschód”. Ponadto, tam gdzie jest to możliwe, inwestycje powinny być projektowane jako obiekty podwójnego przeznaczenia oraz lokalizowane w sposób wzmacniający ogólną odporność kraju. Dużą rolę w opiniowaniu inwestycji o wyższej wartości (powyżej 100 tys. zł) oraz inwestycji budowlanych będą odgrywać wojewodowie i ministerstwo. Co kluczowe – program wprowadza również mechanizm wieloletniego finansowania kluczowych inwestycji infrastrukturalnych, co jest odpowiedzią na sygnały samorządów, że budowy schronów czy innych obiektów infrastruktury bezpieczeństwa nie da się zrealizować w ramach jednego roku budżetowego. Dodatkowo, w projektowanym programie przewidziano uniwersalny wykaz kwalifikowanych zakupów, który ma ułatwić i przyspieszyć procedury.

Znaczenie dla bezpieczeństwa państwa oraz perspektywa finansowania do 2031 roku

Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2027–2031 stanowi jedno z najbardziej ambitnych przedsięwzięć w zakresie budowy odporności państwa od czasu reform administracyjnych końca XX wieku. W warunkach dynamicznie zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa, skuteczna ochrona ludności staje się nie tylko elementem polityki bezpieczeństwa, lecz jednym z podstawowych warunków sprawnego funkcjonowania państwa.

Zaplanowane na lata 2027–2031 finansowanie przekraczające 105 mld zł, przy 34 mld zł przeznaczonych na lata 2025–2026, wyznacza nową skalę inwestycji w ochronę ludności i obronę cywilną. Wieloletnia perspektywa finansowa daje administracji rządowej i samorządowej możliwość prowadzenia przedsięwzięć wykraczających poza doraźne działania interwencyjne, a także planowania kompleksowej modernizacji infrastruktury, rozwoju systemów ostrzegania i łączności, rozbudowy zaplecza logistycznego oraz profesjonalizacji kadr odpowiedzialnych za szeroko rozumiane bezpieczeństwo.

Jednocześnie skala planowanych inwestycji oznacza, że powodzenie Programu będzie zależeć nie tylko od wysokości dostępnych środków, ale przede wszystkim od jakości zarządzania nimi. Kluczowe znaczenie będą miały zdolność jednostek samorządu terytorialnego do przygotowania i realizacji projektów, efektywna współpraca administracji rządowej i samorządowej, sprawność procedur zakupowych oraz zapewnienie odpowiednich zasobów kadrowych do utrzymania nowo powstałej infrastruktury. W tym kontekście samorządy stają się nie tylko beneficjentami Programu, lecz przede wszystkim jego głównymi wykonawcami i współodpowiedzialnymi za osiągnięcie zakładanych efektów.

Podział środków między województwa

Projekt przewiduje zróżnicowany podział środków pomiędzy województwa. Największą alokację ma otrzymać województwo mazowieckie (ponad 4,2 mld zł), następnie województwa śląskie (3,2 mld zł) i wielkopolskie (2,4 mld zł), natomiast najmniejszą – województwo opolskie (575 mln zł). Rozporządzenie ustanawiające Program ma zostać przyjęte w III kwartale 2026 r., jednak na obecnym etapie pozostaje ono projektem, którego ostateczne rozwiązania, w tym wysokość i podział środków, mogą jeszcze ulec zmianie w toku konsultacji oraz dalszych prac legislacyjnych.

Podsumowanie

Niezależnie od ostatecznego kształtu dokumentu można stwierdzić, że Program wyznacza nowy kierunek rozwoju krajowego systemu ochrony ludności. Jeżeli zapowiadane finansowanie zostanie wsparte sprawnym systemem zarządzania, przejrzystymi zasadami realizacji oraz konsekwentnym budowaniem kompetencji administracji publicznej, lata 2027–2031 mogą stać się okresem trwałego wzmocnienia odporności państwa. W przeciwnym razie istnieje ryzyko, że bezprecedensowe środki finansowe nie przełożą się na równie trwały wzrost zdolności operacyjnych systemu ochrony ludności. Ostateczna ocena Programu będzie więc zależeć nie od jego skali finansowej, lecz od skuteczności wdrożenia i trwałości osiągniętych rezultatów.

Źródła:

• Projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowej zawartości Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej: https://www.gov.pl/web/premier/projekt-rozporzadzenia-rady-ministrow-w-sprawie-szczegolowej-zawartosci-programu-ochrony-ludnosci-i-obrony-cywilnej2
• Sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej: https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/druk.xsp?nr=2625
• infosecurity24.pl
• remiza.pl