Na podstawie rozmowy prowadzącej kanał „Ochrona Ludności i Obrona Cywilna” z adwokatem Michałem Bagłajem z kancelarii SSW, w drugim odcinku serii poświęconej obiektom zbiorowej ochrony. Obejrzyj tutaj.

Budowa obiektów zbiorowej ochrony (OZO) to dla samorządów zupełnie nowe wyzwanie prawne i inwestycyjne. W rozmowie z adwokatem Michałem Bagłajem z kancelarii SSW poruszone zostały najważniejsze zagadnienia, z którymi mierzą się dziś organy planujące i realizujące takie inwestycje – od finansowania, przez koncepcję obiektów typu dual use, aż po kryteria wyboru wykonawców i podział odpowiedzialności kontraktowej.

Nowa gałąź prawa dla samorządów

Michał Bagłaj wyjaśnia, że zainteresowanie kancelarii tematyką ochrony ludności to bezpośrednia odpowiedź na potrzeby klientów – głównie samorządów, które od wejścia w życie ustawy w 2025 roku otrzymały wiele nowych zadań w tym obszarze. Jak zaznacza, zagadnienia prawne związane z ochroną ludności przed wybuchem wojny w Ukrainie praktycznie nie istniały w obszarze zainteresowań prawników ani ich klientów. Sytuacja geopolityczna sprawiła jednak, że powstaje dziś nowa gałąź prawa, którą kancelarie muszą się interesować, aby skutecznie wspierać klientów w realizacji nowych obowiązków.

Największym wyzwaniem nie są przepisy, lecz finansowanie

Z rozmów Michała Bagłaja z przedstawicielami samorządów, w tym prezydentami większych miast, wynika, że paradoksalnie to nie kwestie prawne stanowią dla nich największy problem, ani nie organizacja postępowań i przetargów związanych z budową obiektów – te procedury, oparte na prawie zamówień publicznych, są samorządom dobrze znane, ponieważ realizowały już wcześniej podobne postępowania.

Zasadniczym problemem, o którym mówią wszyscy przedstawiciele samorządów, są finanse – a dokładniej źródła finansowania nowych zadań nałożonych na samorządy. Chodzi o poszukiwanie mechanizmów, które umożliwią sfinansowanie tych zadań: ze środków własnych, ze wsparcia państwa, z komercyjnych produktów kredytowych, a nawet z bardziej wyrafinowanych instrumentów finansowych, takich jak obligacje bezpieczeństwa. Kwestie prawne – jak nowe przepisy czy rozporządzenia – mają oczywiście znaczenie, ale zdaniem Bagłaja doświadczeni samorządowcy radzą sobie z nimi stosunkowo dobrze; większym wyzwaniem pozostaje właśnie finansowanie.

Obligacje bezpieczeństwa i model mieszany

Michał Bagłaj wskazuje, że dla samorządów pozyskiwanie środków na budowę obiektów ochrony jest zadaniem trudnym, dlatego szukają one różnych rozwiązań. Poza tradycyjnymi produktami kredytowymi, samorządy poszukują rozwiązań tańszych, bardziej dostępnych i rzadziej stosowanych na rynku, ale wciąż zapewniających możliwość sfinansowania zadań. Jednym z takich produktów są obligacje – zdaniem Bagłaja bardzo skomplikowany instrument finansowy, który mimo to może pozwolić samorządom na sfinansowanie zadań związanych z ochroną ludności.

Jednocześnie samorządy oczekują wsparcia ze strony skarbu państwa i finansowania publicznego tych zadań, ale – jak wynika z rozmów Bagłaja z samorządowcami – w praktyce muszą liczyć przede wszystkim na własną inicjatywę i zdobywanie środków własnym staraniem. W efekcie najczęściej stosowanym modelem realizacji obiektów ochrony będzie łączenie ich z obiektami użyteczności publicznej o zastosowaniach cywilnych – czyli podejście typu dual use.

Czy koncepcja rozwoju OZO może być finansowana z programu?

Prowadząca podcast pyta, czy istnieje możliwość sfinansowania z Programu Ochrony Ludności samej koncepcji rozwoju obiektów zbiorowej ochrony lub wieloletniego planu, który pozwoliłby określić cel (np. osiągnięcie określonego wskaźnika procentowego zabezpieczenia), zdiagnozować stan faktyczny, wskazać, co trzeba dostosować, a co wybudować.

Michał Bagłaj wskazuje, że z jego analizy wynika, iż taka koncepcja czy plan nie są wyrażone w programie – co oznacza, że wojewodowie raczej nie będą przyjmowali wniosków na tego typu projekt. Mimo to, jego zdaniem, sama koncepcja i program realizacji obiektów ochrony ludności są dla wielu samorządów sprawą absolutnie podstawową – trzeba zweryfikować, co się już posiada, jakie są potrzeby oraz co musi powstać lub zostać zmodernizowane. Skoro jednak finansowanie z Programu może nie objąć takiej koncepcji, w praktyce najprawdopodobniej będzie ona finansowana ze środków własnych samorządu – programy finansujące konkretne zadania należy bowiem interpretować ściśle i literalnie, więc brak wyraźnego uwzględnienia danego zadania w programie może skutkować problemem z rozliczeniem takiego wydatku.

Program funkcjonalno-użytkowy (PFU) w projektach ochrony ludności

Kolejnym poruszonym wątkiem są programy funkcjonalno-użytkowe (PFU), niezbędne przy realizacji obiektów w formule „zaprojektuj i wybuduj”. Michał Bagłaj wyjaśnia, że PFU to instytucja doskonale znana rynkowi, ponieważ zgodnie z prawem zamówień publicznych wszelkie roboty budowlane obejmujące zarówno projektowanie, jak i wybudowanie, realizowane są w oparciu właśnie o taki dokument. Problem polega jednak na tym, że w przypadku obiektów ochrony ludności na standardowy PFU nakładają się sektorowe, szczególne regulacje dotyczące tej branży – co oznacza konieczność dostosowania stosowanych dotychczas wzorów PFU do nowych, specjalistycznych wymagań.

Zdaniem Bagłaja właśnie w tym miejscu pojawia się ryzyko błędu: nieumiejętne dostosowanie PFU do wymagań przepisów sektorowych, pominięcie istotnych zagadnień, które powinny zostać w nim uregulowane (co przekłada się później na etap projektowania), a z drugiej strony – nadregulacja, czyli nadmierne uszczegółowienie PFU w sposób, który później utrudni wykonanie projektu budowlanego. Ważne jest zatem, aby PFU dla obiektów ochrony ludności było tworzone od nowa, zgodnie z całą regulacją prawną tej specyficznej branży, a nie kopiowane z wcześniejszych, typowych projektów budowlanych.

Prowadząca podcast podkreśla, że dobrze wykonany PFU dla obiektów zbiorowej ochrony nie może zostać przygotowany przez jedną osobę – wymaga zaangażowania ekspertów z różnych branż, nie tylko architekta czy projektanta. Michał Bagłaj potwierdza, że kluczowe jest korzystanie z pomocy ekspertów z różnych dziedzin: projektowej, ale też prawnej, a przede wszystkim bardzo dobrej inwentaryzacji tego, co ma powstać w wyniku PFU – czy chodzi o modernizację istniejącego obiektu, zupełnie nową inwestycję, czy obiekt o charakterze dual use, czy wyłącznie ochronny. Kluczowa jest tu, jego zdaniem, otwartość samorządów na korzystanie ze wsparcia eksperckiego łączącego różne obszary wiedzy.

Jak wybierać wykonawców – kryteria jakościowe a cenowe

Michał Bagłaj zwraca uwagę na istotne wyzwanie związane z wyborem wykonawców zarówno na etapie projektowym (koncepcja, PFU, projekt), jak i na etapie realizacji robót budowlanych. Zamawiający chcieliby ustawić kryteria tak, aby premiowały jakość, a nie tylko najniższą cenę, ale – jak zaznacza Bagłaj – jest to zagadnienie trudniejsze, niż mogłoby się wydawać. Stosowanie klasycznych mechanizmów prawa zamówień publicznych, jak kryteria oceny ofert czy warunki udziału w postępowaniu, wymaga dużej ostrożności, ponieważ na rynku nie funkcjonuje jeszcze wielu projektantów ani firm budowlanych mających konkretne doświadczenie w projektowaniu czy budowie obiektów ochrony ludności – takich potrzeb po prostu wcześniej nie było.

Prowadząca podcast, opierając się na własnym doświadczeniu firmy doradczo-szkoleniowej, przywołuje przykład wcześniejszych postępowań na szkolenia z ochrony ludności, w których nie można było zastosować kryterium doświadczenia w konkretnym obszarze, bo takiego doświadczenia nikt jeszcze nie miał – można było jednak rozważyć ogólniejsze kryterium doświadczenia wykonawczego. Bagłaj potwierdza tę logikę w odniesieniu do OZO: trudno kształtować warunki udziału i kryteria oceny ofert tak, by odnosiły się wprost do wcześniej zrealizowanych projektów ochrony ludności. Zamiast tego należy dobierać kryteria dotyczące bardziej ogólnie skomplikowanych i wyrafinowanych prac projektowych oraz doświadczenia w realizacji podobnie złożonych przedsięwzięć – robiąc to jednak w sposób przemyślany, bo nadmiernie restrykcyjne warunki mogą doprowadzić do sytuacji, w której nikt nie będzie w stanie złożyć oferty.

Wśród możliwych kryteriów pozacenowych Bagłaj wymienia m.in. doświadczenie personelu, konkretne branżowe doświadczenie, posiadane kwalifikacje czy realizacje o unikalnym charakterze – kryteria, które podnoszą ranking oferty, ale nie blokują udziału w postępowaniu. Co do proporcji między kryteriami jakościowymi a ceną, Bagłaj zaznacza, że nie należy generalizować – każdy przypadek trzeba oceniać indywidualnie, uwzględniając sytuację i realne potrzeby danego zamawiającego, choć rekomenduje stosowanie rozsądnie ustalonych kryteriów pozacenowych, odpowiadających realiom rynku.

Odpowiedzialność wykonawców za błędy w budowlach ochronnych

Ważnym wątkiem rozmowy jest odpowiedzialność kontraktowa wykonawców, szczególnie istotna w kontekście budowli ochronnych – Bagłaj zwraca uwagę, że pewnych wad, np. braku wymaganej hermetyczności schronu, można nie wykryć od razu, a ujawnią się one dopiero w sytuacji realnego zagrożenia, np. skażenia, co może wiązać się z bardzo poważnymi konsekwencjami.

Michał Bagłaj wyjaśnia, że kwestia odpowiedzialności kontraktowej to standard opisywany w umowach budowlanych w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego – ogólne zasady odpowiedzialności, dobrze znane i sprawdzone na rynku. Istotnym elementem negocjowanym w kontraktach jest jednak ograniczenie tej odpowiedzialności – ponieważ przyjęcie przez wykonawcę nieograniczonej odpowiedzialności generuje istotne ryzyko biznesowe i finansowe, które wykonawca musi zabezpieczyć, co zawsze podnosi koszt oferty. Dlatego w kontraktach często stosuje się klauzule ograniczające odpowiedzialność wykonawcy – np. do poziomu 100% wynagrodzenia lub niżej – a także ograniczenia odpowiedzialności z tytułu kar umownych, zwykle odnoszone do konkretnego procentu wynagrodzenia.

Bagłaj zaznacza, że polskie modele kontraktowe są prostsze niż np. w krajach anglosaskich, gdzie funkcjonuje wiele bardziej rozbudowanych typów kontraktów – w Polsce umowy pisze się w sposób dedykowany do konkretnych projektów, odwołując się głównie do ogólnych, powszechnie znanych instytucji odpowiedzialności z Kodeksu cywilnego.

Jak projektować „fair” podział odpowiedzialności

W odpowiedzi na pytanie, jak organ ogłaszający postępowanie powinien projektować odpowiedzialność, by była ona sprawiedliwa zarówno dla zamawiającego, jak i dla wykonawcy, Michał Bagłaj podkreśla, że na rynku funkcjonuje już pewien standard – nienarzucanie na wykonawców nieograniczonej odpowiedzialności. Ograniczenie odpowiedzialności do określonego procentu wynagrodzenia to powszechnie stosowany standard rynkowy, który zwiększa liczbę potencjalnych ofert w danym postępowaniu, ponieważ przyjęcie pełnej, nieograniczonej odpowiedzialności jest kosztem, który wykonawca i tak przełoży na cenę oferty – a ostatecznie zapłaci za to zamawiający. W interesie zamawiającego leży więc racjonalizowanie zakresu odpowiedzialności, tak aby nie ponosić w cenie oferty kosztów nadmiernego ryzyka wykonawcy.

Koncepcja dual use – nie nowość, lecz konieczność

Pytana o ideę obiektów dual use – łączących funkcję cywilną, codzienną, z funkcją ochronną – prowadząca podcast wraz z Michałem Bagłajem zwracają uwagę, że nie jest to koncepcja nowa. Bagłaj przypomina, że szkoły podstawowe budowane w Polsce w latach 60., tzw. tysiąclatki, były obiektami łączącymi funkcje edukacyjne z funkcjami ochronnymi, a nawet z przygotowaniem pod tymczasowe szpitale – ta idea funkcjonowała już w czasach zimnej wojny.

Zdaniem Bagłaja w obecnym podejściu samorządów koncepcja dual use musi być stosowana, ponieważ znacznie łatwiej jest przygotować i sfinansować obiekt, który na co dzień pełni ściśle cywilną funkcję – np. obiekt sportowy, basen z odpowiednio przygotowanymi pomieszczeniami w piwnicach czy pod powierzchnią, albo parking wielopoziomowy. Z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych i przeprowadzenia procedury zamówień publicznych takie rozwiązanie jest, jego zdaniem, znacznie bardziej „strawne”.

Bagłaj zwraca też uwagę, że na początku bieżącego miesiąca rząd skierował do Sejmu nowelizację ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, zgodnie z którą pewne obiekty będą wyłączone z obowiązku stosowania prawa zamówień publicznych, co może stanowić dodatkowe ułatwienie. Jeśli chodzi o kwestie finansowania, jego zdaniem nie ma istotnego rozróżnienia między obiektami dual use a obiektami ściśle ochronnymi – problemy związane z finansowaniem są w obu przypadkach podobne, więc nie widzi tu dodatkowych ryzyk. Mimo to ocenia, że koncepcja dual use jest nie tylko możliwa, ale wręcz konieczna do wykorzystania, bo pozwala samorządom realizować zadania własne w zakresie zapewnienia społeczności lokalnej obiektów publicznych z funkcją ochronną w sposób najbardziej efektywny z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych.

Artykuł 90 ustawy – czy planowanie OZO wymaga formalnego dokumentu?

Na zakończenie rozmowy pada pytanie szczegółowe, dotyczące art. 90 ustawy, zgodnie z którym organ planuje obiekty zbiorowej ochrony w odpowiedniej ilości – 50% w mieście, 25% poza miastem. Ustawa nie precyzuje jednak, w jakiej formie ma zostać wyrażone to planowanie – nie mówi wprost o harmonogramie, planie czy koncepcji, a jedynie o obowiązku planowania.

Michał Bagłaj ocenia, że z punktu widzenia przejrzystości funkcjonowania organów samorządowych i publicznych, tego typu elementy powinny mieć swoje odzwierciedlenie w dokumentach – posiadanie takiego dokumentu byłoby jak najbardziej wskazane, mimo że ustawa formalnie tego nie wymaga wprost. Dokument taki pomaga zarówno zaplanować działania, jak i później je zweryfikować oraz sprawdzić sposób realizacji zadania.

Czy przepisy będą się jeszcze zmieniać?

Zapytany o perspektywę zmian legislacyjnych, Michał Bagłaj ocenia, że większość aktów prawnych regulujących ochronę ludności jest już uchwalona – wciąż brakuje rozporządzenia dotyczącego Korpusu Obrony Cywilnej i związanej z nim mobilizacji. Jego zdaniem to, czy obecny kształt przepisów pozostanie, czy zostanie istotnie zmieniony, pokaże dopiero praktyka – w miarę jak będą ruszać kolejne projekty obejmujące elementy ochronne, mogą pojawiać się problemy proceduralne, zarówno na etapie przetargów, jak i realizacji, co może skutkować kolejnymi nowelizacjami. Na obecnym etapie, przy wciąż niewielkiej puli realizowanych inwestycji tego typu, trudno jednoznacznie ocenić, czy przepisy w praktyce ograniczają zamawiających w sposób widoczny.

Podsumowanie

Rozmowa z Michałem Bagłajem pokazuje, że budowa obiektów zbiorowej ochrony to dla samorządów wyzwanie znacznie szersze niż samo stosowanie prawa zamówień publicznych, które – jak podkreśla ekspert – jest im dobrze znane. Kluczowe wyzwania to przede wszystkim finansowanie inwestycji (środki własne, wsparcie państwa, kredyty, a nawet obligacje bezpieczeństwa), umiejętne przygotowanie programu funkcjonalno-użytkowego dostosowanego do specjalistycznych, sektorowych przepisów, przemyślany dobór kryteriów wyboru wykonawców łączących jakość z ceną, świadome i „fair” projektowanie odpowiedzialności kontraktowej oraz szerokie wykorzystanie koncepcji dual use, która pozwala łączyć funkcję ochronną z codziennym, cywilnym użytkowaniem obiektów. Jak podsumowuje rozmowa, kluczem do sukcesu jest korzystanie ze wsparcia specjalistów z różnych dziedzin – prawa, projektowania i zarządzania bezpieczeństwem – zamiast prób samodzielnego mierzenia się z tą wciąż nową dla samorządów dziedziną prawa.