Na podstawie rozmowy Jarosława Stelmacha z Waldemarem Paternogą, ekspertem i trenerem Safety Project, w podcaście „Ochrona Ludności i Obrona Cywilna”. Obejrzyj tutaj.
Ustawowe finansowanie ochrony ludności i obrony cywilnej to jedna z najważniejszych zmian ostatnich lat w obszarze bezpieczeństwa państwa. W tym odcinku Jarosław Stelmach rozmawia z Waldemarem Paternogą o tym, jak samorządy radzą sobie z nowymi środkami, czym różnią się zadania własne od zleconych i jak przygotować się do skutecznego wnioskowania o dotacje.
Finansowanie jako fundament budowy systemu
Waldemar Paternoga podkreśla, że finansowanie jest kluczowe do tego, by w ogóle można było mówić o budowie czegokolwiek – bez środków nie da się wybudować systemu ochrony ludności. Jarosław Stelmach zwraca uwagę, że dzięki ustawowo zagwarantowanym środkom samorządy co roku mogą liczyć na określone kwoty, a programy ochrony ludności – dotychczas jednoroczne – mają wkrótce stać się wieloletnie.
Środki zaczęły napływać od września 2025 roku i – jak mówi Stelmach – zostały wydatkowane „trochę na zapalenie płuc”, czyli w pośpiechu, z różnym skutkiem, ale mimo to system został wzmocniony. Paternoga zaznacza, że wszystkie początki są trudne: pieniądze wreszcie się pojawiły, zaczęła się budowa systemu i naturalne jest, że przy tej okazji popełniane są różne błędy, a niektóre działania można było zrobić lepiej lub gorzej.
Zadania własne a zadania zlecone – kluczowa różnica
Waldemar Paternoga wyjaśnia, że samorządy realizują w ramach Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej dwa rodzaje zadań: zadania własne i zadania zlecone. Zadania zlecone – do których należą przede wszystkim obiekty zbiorowej ochrony – są finansowane w 100%. W przypadku zadań własnych koncepcja programu zakłada dofinansowanie, które niekoniecznie musi wynosić 100% – może być niższe, a jego wysokość zależy od przyjętej koncepcji, prawdopodobnie ustalanej przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Przykładem zadania własnego są szkolenia z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej – gmina niekoniecznie otrzyma na nie 100% finansowania, bo poziom dofinansowania zależy od województwa i przyjętego tam standardu.
Plusy i minusy częściowego dofinansowania
Rozmówcy analizują, czy zróżnicowanie poziomu dofinansowania między województwami jest zjawiskiem pozytywnym. Waldemar Paternoga proponuje spojrzeć na to na przykładzie dofinansowania na poziomie 80%: wówczas rada gminy musi podjąć decyzję o dołożeniu pozostałych 20% ze środków własnych. To oznacza, że w proces angażują się rada gminy, wójt czy burmistrz oraz pracownicy urzędu, którzy muszą pochylić się nad zasadnością każdego wydatku – co przekłada się na lepszy nadzór i bardziej przemyślane decyzje. Gdyby zadanie własne było finansowane w 100% przez państwo, istnieje ryzyko, że będzie traktowane bezrefleksyjnie, zgodnie z zasadą „łatwo przyszło, łatwo poszło”.
Jarosław Stelmach potwierdza to własnym doświadczeniem – Safety Project organizowało bezpłatne szkolenia praktyczne w terenie, na które zapisała się duża liczba osób, ale połowa z nich się nie stawiła, ponieważ szkolenie było darmowe. W jego ocenie częściowe dofinansowanie, na poziomie zbliżonym do 80%, ma więc sens, bo ktoś – w tym przypadku rada gminy – musi nad tym panować.
Ustawa daje też możliwość moderowania procentu dofinansowania zadań własnych: jeśli w danym roku dany zasób uznany zostanie za szczególnie kluczowy, dotacja może wynieść nawet 95%, a w przypadku zasobów mniej istotnych – zostać obniżona.
Co dokładnie jest finansowane w 100% jako zadanie zlecone
Poza obiektami zbiorowej ochrony, w 100% finansowane są praktycznie wszystkie zadania związane z Korpusem Obrony Cywilnej – w tym przydziały mobilizacyjne i wyposażenie. Waldemar Paternoga zaznacza jednak, że środki przeznaczone obecnie w programie na ten obszar są bardzo niewielkie, ponieważ priorytetem na tym etapie pozostają obiekty zbiorowej ochrony. Zadaniem zleconym są też m.in. zadania realizowane w ramach tzw. wsparcia państwa-gospodarza (HNS), skorelowane i ustalone na poziomie centralnym przez Państwową Straż Pożarną – choć, jak zaznacza Paternoga, nie dotyczą one bezpośrednio gmin na poziomie wójta czy burmistrza.
Jak przygotować się do skutecznego pozyskiwania środków
Rozmowa toczyła się pod koniec roku, z myślą o nowym roku budżetowym. Jarosław Stelmach pyta Waldemara Paternogę, jak samorządy powinny się przygotować, by maksymalnie wykorzystać dostępne środki – i nie działać w pośpiechu, na zasadzie „wyścigu szczurów”, jak to określa Stelmach, opisując sytuacje, w których niektóre gminy miały zaledwie kilka godzin na złożenie wniosku, bo inaczej środki przepadały.
Koncepcja i strategia przed wnioskiem
Waldemar Paternoga jest zdania, że pracę należy zacząć od koncepcji – najpierw trzeba mieć własną strategię określającą, co gmina chce osiągnąć i czego jej brakuje. Dopiero po audycie i zebraniu materiałów o dostępnych zasobach można zidentyfikować konkretne przedsięwzięcia do sfinansowania – mogą to być przedsięwzięcia szkoleniowe (np. szkolenia dla ludności), inwestycje w brakujące zasoby (np. zapasowe miejsce szpitalne, przygotowanie na blackout) czy plany dotyczące konkretnej liczby obiektów zbiorowej ochrony w danym mieście, wraz z lokalizacją i harmonogramem działań.
Paternoga zwraca uwagę, że taka koncepcja jest niezbędna również z perspektywy przyszłej kontroli – organ musi być w stanie odpowiedzieć na pytania w rodzaju: „dlaczego zdecydowano się na taki, a nie inny wniosek?” czy „na jakiej podstawie kupiono akurat tę pompę?”. Choć sama ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej nie wymaga formalnie dokumentu w postaci koncepcji systemu, artykuły 90–91 ustawy odnoszą się do planowania miejsc, co w praktyce oznacza konieczność posiadania planu, którego integralną częścią powinna być koncepcja. Enumeratywne, dosłowne odczytanie przepisów przez kontrolera może skutkować żądaniem dokumentu bazowego, wyjaśniającego, skąd wzięła się decyzja o konkretnej inwestycji.
Formalne wymogi wniosku i najczęstsze błędy
Wojewodowie dysponują środkami w proporcji 90 do 10 i to do nich samorządy kierują wnioski o dofinansowanie. Waldemar Paternoga zaznacza, że wniosek jest bardzo sformalizowany, podobnie jak każda dotacja, i formalnie wygląda tak samo w każdym województwie. Trzeba w nim jasno określić, co chce się kupić, nie pomylić się w kwotach netto i brutto ani w łącznych kwotach dotacji – częste błędy formalne mogą skutkować wykluczeniem wniosku z rozpatrywania. Zasób wpisany we wniosku powinien być zgodny z wykazem minimalnego zapotrzebowania lub bezpośrednio korelować z zapisami programu ochrony ludności, w którym wymienione są konkretne asortymenty.
Paternoga zauważa, że w pierwszym, ograniczonym czasowo etapie wdrażania ustawy część wnioskujących miała wrażenie, że dopasowywali swoje potrzeby na siłę do przepisu, zamiast odwrotnie – nie mieli jeszcze wypracowanej koncepcji i nie przeanalizowali dokładnie, czego faktycznie potrzebują do zbudowania systemu. Teraz, przy pełnym roku na przygotowania, sytuacja powinna wyglądać lepiej – Paternoga podkreśla jednak, że przygotowania na poziomie gminy i powiatu nie mogą polegać na tworzeniu wniosków „ad hoc”, w ciągu kilku minut, bo to prowadzi do błędów.
Prawo zamówień publicznych w kontekście finansowania OL i OC
Jarosław Stelmach porusza temat prawa zamówień publicznych (PZP), które z jednej strony ogranicza możliwość szybkiego zakupu i swobodnego wyboru dostawcy, nawet jeśli chodzi wyłącznie o zapewnienie najwyższej jakości usługi, a nie o preferowanie konkretnego wykonawcy. Jako przykład podaje szkolenia z ochrony ludności i obrony cywilnej: w przetargach na takie szkolenia często wygrywa najniższa cena, a organ musi wybrać ofertę tańszą, nawet jeśli nie gwarantuje ona odpowiedniej jakości i praktycznego charakteru zajęć.
Waldemar Paternoga wyjaśnia, że mechanizm budżetowy przewidziany obecnie w ustawie w praktyce nie pozwala ominąć prawa zamówień publicznych – w przeciwieństwie do rozwiązań takich jak fundusz covidowy czy fundusz pomocy obywatelom Ukrainy, gdzie tych mechanizmów nie trzeba było stosować. Skoro jednak środki na ochronę ludności są częścią budżetu, udostępnianą poprzez dotacje lub wydawaną bezpośrednio przez organy, ustawa o zamówieniach publicznych pozostaje ograniczeniem, którego nie da się obejść.
Paternoga zaznacza jednak, że nie należy się PZP obawiać – kluczowe jest odpowiednie przygotowanie przetargu, w tym precyzyjne wpisanie warunków i oczekiwań jakościowych wobec wykonawcy. Jarosław Stelmach przywołuje przykład przetargu, w którym zamawiający zażądał od oferentów przedstawienia 30-minutowego szkolenia próbnego – Paternoga ocenia to jako bardzo dobry pomysł. Jeśli organ wiąże się umową na duże środki, warto przyznawać konkretne punkty jakościowe – zarówno za koncepcję szkolenia, jak i za zabezpieczenie materiałowe.
Dzielenie zamówień – częsty błąd samorządów
Waldemar Paternoga zwraca uwagę na częsty błąd popełniany przez samorządy: brak łączenia tych samych rodzajów zakupów, czyli sztuczne dzielenie zamówienia publicznego, np. przeprowadzenie pięciu odrębnych postępowań na pięć agregatów przeznaczonych dla różnych podmiotów, zamiast jednego łącznego postępowania. Podkreśla, że bardziej powinno się obawiać właśnie takiego sztucznego podziału zamówienia w celu uniknięcia określonej procedury, niż samego faktu przeprowadzenia pełnego postępowania przetargowego.
Trzy priorytetowe kierunki inwestycji – rekomendacje eksperta
Na zakończenie rozmowy Jarosław Stelmach proponuje Waldemarowi Paternodze scenariusz: wyobraźmy sobie, że jest wójtem, burmistrzem lub prezydentem, który – po diagnozie stanu rzeczy – ma do dyspozycji od miliona do dziesięciu milionów złotych z programu, bez żadnych ograniczeń co do sposobu ich wydania. Zakładając, że gmina zaczyna praktycznie od zera (większość gmin jest bliska zeru, jeśli chodzi o obiekty zbiorowej ochrony, system ostrzegania jest przeciętny, a zasoby i magazyny – również przeciętne), Paternoga wskazuje trzy priorytetowe obszary:
- Obiekty zbiorowej ochrony – to podstawa, od której należy zacząć: wytypowanie obiektów, które się nadają, pozwala wiedzieć, gdzie inwestować w kolejnych latach.
- Rozbudowa systemu ostrzegania i alarmowania – zaplanowana w oparciu o konkretną koncepcję i projekt, uwzględniający badanie słyszalności dźwięków, sposób ich rozprzestrzeniania się w przestrzeni oraz bariery architektoniczne, które mogą utrudniać odbiór sygnału. Jarosław Stelmach dodaje tu własną rekomendację: warto zwrócić uwagę na włączenie poszczególnych obiektów (np. sal kinowych, które są mocno wyciszone akustycznie) do systemu ostrzegania, tak aby administratorzy takich miejsc wiedzieli, co robić w momencie usłyszenia modulowanego dźwięku syreny.
- Zasoby i szkoły jako punkty przetrwania – analiza tego, jakie zasoby gmina posiada, jakich jej brakuje i czego potrzebują poszczególne podmioty, a także wytypowanie szkół jako perspektywicznych miejsc doraźnego zaopatrzenia mieszkańców – punktów przetrwania na terenie miasta czy gminy, gdzie mieszkańcy mogliby liczyć na ogrzewanie, prąd i możliwość awaryjnego noclegu.
Podsumowanie
Ustawowe finansowanie ochrony ludności i obrony cywilnej daje samorządom bezprecedensową szansę na wzmocnienie systemu bezpieczeństwa, ale – jak podkreślają Jarosław Stelmach i Waldemar Paternoga – jego skuteczne wykorzystanie wymaga przygotowania: własnej strategii i koncepcji poprzedzającej wnioskowanie, precyzyjnego przygotowania wniosków zgodnych z formalnymi wymaganiami, świadomego stosowania prawa zamówień publicznych z naciskiem na kryteria jakościowe oraz unikania błędów, takich jak sztuczne dzielenie zamówień. Trzeba też liczyć się z tym, że wydatkowane środki – dziś, za rok, za pięć lat – będą podlegały kontroli, dlatego warto już teraz budować dokumentację, która pozwoli wykazać zasadność podjętych decyzji inwestycyjnych.